地方立法填补非林业用地野外用火法律空白 -尊龙凯时平台登录

2021年4月3日，惠城区红花湖金榜隧道南侧山头发生一起山火，引发社会各界对野外用火管理的广泛关注。惠州通过地方立法，全面规范野外用火行为，用地方立法填补非林业用地野外用火的法律空白，做到有法可依。

8月26日召开的市十三届人大常委会第七次会议，审议市政府关于提请审议《惠州市野外用火管理条例（草案）》（以下简称“条例（草案）”）的议案。

记者了解到，《条例（草案）》明确了森林防火区、城市建成区与城市化管理区域、农村生活生产区的野外用火管理规范以及法律责任。其中明确，在森林防火区内擅自野外用火，引起森林火灾的，对个人并处二千元以上三千元以下罚款，对单位并处三万元以上五万元以下罚款；造成损失的，依法承担民事赔偿责任，并可以责令责任人限期补种树木；涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

立法背景

国家、省没有野外用火管理专门法规

市人大常委会农工委主任余瑞芳在作《条例（草案）》的审查报告时说，我市是广东省内首个获得“国家森林城市”称号的地级市，森林资源丰富，全市林业用地面积1028.48万亩，森林覆盖率61.66%，森林蓄积量4150.85万立方米，森林防火任务非常艰巨繁重。

据统计，近年来我市年均处置森林火情火灾100多宗，99%的起火原因与不当野外用火有关。森林火灾扑救难度大，造成经济损失、生态破坏严重，社会影响较大。

制定《条例》是守住“惠州蓝”的现实需要。相关实验表明，秸秆焚烧期与非焚烧期相比，细粒子的平均浓度会增长4～7倍。不当野外用火所引发的森林火灾和大范围无序焚烧秸秆是导致环境空气中的pm10、pm2.5浓度升高的一个重要因素。通过立法规范野外用火行为，可以减少对空气质量的不良影响。

“制定《条例》是促进国家法律法规在惠州落地实施的需要。”余瑞芳说，目前，国家和省都没有野外用火管理的专门法规，上位法对野外用火管理只是作出了比较原则的规定，操作层面不够具体化。关于农村生活生产区、城市建成区与城市化管理区域的野外用火管理，目前在立法层面是空白的。此外，我市野外用火管理还存在措施落实不够到位、部门权责不明晰、管理力度不够大等问题，需要通过地方立法加以解决。

起草过程

坚持科学立法、民主立法、开门立法

《条例》于2020年列入地方立法预备项目，明确由市林业局负责牵头起草工作。为使立法工作做到科学立法、民主立法、开门立法，2020年下半年开始，市林业局委托市地方立法研究中心具体承办立法的具体事务。市林业局、市地方立法研究中心联合组建立法项目组，广泛开展《条例》起草前的调研工作。

记者了解到，《条例》起草过程把握了以下几点原则：问题导向，着眼解决农村生活生产区、城市建成区与城市化管理区域在野外用火管理实际工作中急需解决的问题；立足惠州实际，在《条例》立法的制度设计、安排中体现惠州特色；回应社会关切，对实行工作中迫切需要规范调整的事项作出规定，增强立法工作的可执行性、可落地性。

主要内容

《条例（草案）》共十九条不分章节

《条例（草案）》不分章节，共分为十九条。篇章结构精简，框架设计合理，贴合地方实际，突出了本地特色，符合地方发展和人民群众的需要。

记者了解到，《条例（草案）》所称森林防火区是指林地及距离林地边缘30米范围内的区域。农村生活生产区是指森林防火区和城市建成区与城市化管理区域之外的村民生活和生产活动的区域。

值得关注的是，《条例（草案）》第七条关于奖励举报制度的规定，是《条例（草案）》的创设性规定，明确任何单位和个人均有举报违规野外用火的权利，各县（区）人民政府应当建立奖励举报制度。对举报违规野外用火行为，经有关部门查证属实的，可以给予举报人适当奖励。各县（区）人民政府林业、城乡管理和综合执法、农业农村主管部门，乡镇人民政府、街道办事处应当公布举报方式和渠道，及时核查举报线索，保护举报人权益。

第九条明确野外用火管理按照不同期间实行分期管理，同时也明确不同期间内森林防火区、城市建成区与城市化管理区域、农村生活生产区的管理措施，最大限度管控火源。

第十、十一、十二条，分别按照森林防火区、城市建成区与城市化管理区域、农村生活生产区野外用火禁止性行为作出了规定，也对特殊情况野外用火管理予以明确，避免野外用火管理中法律法规适用、调整的空白和盲区。

建议

广泛征求意见提高《条例》可操作性

市人大常委会组成人员表示，经审查，《条例（草案）》仍有一些需要完善的条文，建议在《条例》二审中予以完善，提高《条例》的针对性、适用性、可操作性。同时，条文表述要更加严谨。

市人大常委会组成人员建议，要强化职责建设，进一步规范和明晰权责关系。《条例（草案）》对于森林、林木、林地、农场等经营单位和个人没有制定相关职责条款。建议《条例（草案）》增加一条经营单位和个人职责，进一步明晰野外用火主体的职责，提高《条例》的执行效率。同时，要加强针对性研究，进一步增强条文的可行性，比如《条例（草案）》第十四条综合利用条款中用“引导”“有条件”“鼓励”等导向性的表述，不是刚性要求，不利于综合利用条款的执行。《条例（草案）》第十五条野外用火应当遵守的规定，没有考虑到火险防护时段和环境保护等具体要求。

市人大常委会组成人员建议，要完善法律责任条款，进一步增强条文的可达性。《条例（草案）》第十二条提出三项农村生活生产区禁止行为，条例第十八条相应的违法处罚规定只对第一项作出规定，为进一步增强农村生活生产区禁止行为的可达性，建议《条例（草案）》第十八条增加对违反条例第十二条第二、三项规定的处罚规定。