土地用途中理应有自然用地 -尊龙凯时平台登录

陶思明

土地是自然的涌流展现，是物质世界和生命世界集大成者，当然也是人类活动的舞台，是各种自然资源、生态服务的供给者，古训“土生万物”“大地是母亲”等，充分说明了土地的价值和功能。“天地与我并生，而万物与我为一。”我们珍爱土地家园，不仅为了人，也为了自然万物，土地“归谁所有”包含着归万物所有，“为谁所用”包含着归万物所用。

然而，相对于《土地管理法》“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”的规定，我们并没有发展出“自然用地”概念来，直觉看构建土地实体、维持土地功能的“自然”，反倒在土地用途中不见了踪影，大有“四海无闲田、农夫犹饿死”的凄惨状。从人与自然和谐共生的崇高理想出发，既然“农用地”“建设用地”服务于人，那么“未利用地”作为“自然用地”服务于自然，也算有一定对等性而理所当然。人与自然和谐共生的前提不能只有“人”而没有“自然”，二者在土地用途管制中都得以反映，理论上深具合理性，实践上也必然有益于促进和谐共生。

自然界没有一块土地是闲着的，未利用地不是闲置地，它无时无刻不在忙于生态过程形成自然价值，而非等人利用有了经济产出或通过物化劳动变自然生态为人工生态才有价值。即便掘地三尺，只要停止破坏依靠自然的力量也能恢复成生物多样性宝地，典型者如朝鲜战争的产物“三八线”朝韩非武装地带，几十年过后战争废墟上居然重现草木葱茏、重回生命乐园，成为湿地发达、野生生物繁茂之地，包括植物、昆虫、无脊椎动物、哺乳动物、鸟类、两栖动物、淡水鱼在内，分布原麝、丹顶鹤等野生生物约6000种。而我们日常所说荒山、荒坡、荒沟、荒丘、荒滩、荒水等未利用地，大多因尚未开发、无人打理而草木丛生才称其为“荒“，是为原生自然。就是沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，也各有其复杂的自然过程和生态服务，如绿洲的维持、众多适应性野生生物的家园等，是绿水青山的不同表现形式。

我国究竟还有多少未利用地，未见明确数据。第三次全国国土调查列出的国土利用状况，包括耕地12786.19万公顷，园地2017.16万公顷，林地28412.59万公顷，草地26453.01万公顷，湿地2346.93万公顷，城镇村及工矿用地3530.64万公顷，交通运输用地955.31万公顷，水域及水利设施用地3628.79万公顷，合计80130.62万公顷（801.3万平方公里）。与国土面积比对分析，常说的267.4万平方公里荒漠化土地有相当部分也进入了利用体系，推算未利用地很少了。但从几十年来围垦荒地、绿化荒山不止，直到近期的一些用地指向看，如第三次全国土壤普查对象包括“部分未利用地的土壤”；国家新能源发展实施方案有“充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地”的安排；以及一些地方出台政策鼓励引导利用荒山荒坡等未利用地建设光伏、风电项目等，未利用地似乎还潜力很大，除农用地和建设用地以外的土地外，这二者本身也有不少尚未利用或难能利用的土地。

人与自然是生命共同体，人过上美好生活需要土地空间，自然生态系统、野生动植物同样需要土地空间，大地不是除了农用地、建设用地，就是等待利用的未利用地，而是还必须有自然用地。当然基于土地特性，用途为建设用地特别是农用地的土地，也不失自然成分和保护可能性，农业作为生命产业本身亦离不开多种野生生物和良好生态系统的支持。实践中，基于保护的迫切需要、保护自然的优秀传统和可持续发展战略指引，过去几十年来我国以抢救性保护精神，在土地用途管制中明确直接用于农业生产的林地、草地、养殖水面甚至耕地、村落，工矿、交通水利、旅游等建设用地或其相邻地域，以及未利用地上，初步建立了以自然保护区为基础的国家自然保护地体系，土地权属人做出了巨大贡献。但也因为土地用途和权属的限制，保护和发展的矛盾较多，应该建立的保护地不一定能建立，已经建立的行继续开发改变保护方向或通过调整、撤销退出保护的都有，保护的不彻底性比较突出。

发展特别是经济利益与自然生态利益在土地空间上有冲突是正常的，是保护的缘由和需要优先处理的问题。近年通过持续推进生态文明建设，落实“保护优先”的方针，开展中央环保督察等，查处了一大批涉自然保护区违法项目，一些开发建设活动退出，新的进入迟滞，情况有很大好转，但保护地位并不稳固，租赁保护、协议保护等反映保护没有“自然用地”的被动性，补偿等费用大，效果也不尽如人意。同时，在人看来现有自然保护地体系已经占用了不少原本可以产出经济效益的土地，但在自然生态、野生生物看来那么点土地怎么够用。同样是物种，我国有14亿人口，而许多物种野生种群数量以十、百、千计，把在我国有分布的近700种哺乳类野生动物个体数量相加，也只能是人口总数零头的零头罢了，更有河流断流、湖泊萎缩、水生态连通性节节受阻等，说明保护形势的严峻性。现有不完善的自然保护地体系，无论保护目标覆盖缺失还是难能完全排除人类活动影响，都表明其独自难以撑起种类繁多、分布广泛、习性各异的生物多样性保护大任，还必须不断有新的突破。

突破在哪里，除继续完善自然保护地体系、加强大面上的保护外，也许创造性将“未利用地”（包括农用地、建设用地中的未利用地）改为“自然用地”，土地用途管制中不再有“未利用地”概念，是必要选择。这可以在土地分配及用途管制上体现人与自然和谐共生，《土地管理法实施条例》中“具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护”的规定精神，可以看作“法”的初步依据。以“自然用地”取代“未利用地”，也符合“在发展中保护”的要求，有利于促进绿色发展、节约用地、节能减排，把十分珍惜不可多得的原生自然生态落到实处。农用地、建设用地永远都是稀缺资源，如果还有“未利用”地作后盾，各行业各地方但凡有外延扩大式再投资再建设，纷纷剑指未利用地，最后便是农用地和建设用地一统天下，辽阔大地理论上就没有了自然用地，令人与自然和谐共生情何以堪。

尽管现存未利用地是多少年来千挑万选“农用地”“建设用地”后剩下的，也难保今后不被利用，指其作为“自然用地”，对自然而言显得十分被动和很大的不公平，但比起自然在自己成就的土地上还没有用地户头，比起生存发展离不开自然的人掣肘自然保护比上天下海都难的境况来，其进步意义是革命性的。“自然用地”绝大部分不一定要纳入自然保护地体系行日常管护，也不一定都要拒绝基于发展压力转做农用地、建设用地的可能性于千里之外，但有了自然用地身份，表明它不是闲地，是物有其主且正为自然所利用中，人们一事当头总还是要想一想，也许一看二慢三或不通过，保护就有了。随着时代发展变化、经济社会提质增效和观念转变，农用地、建设用地持有者将其未利用地或调整用途而来的土地捐赠作自然用地，也是可能的。生物多样性保护，东西南北中有更多自然用地保障，就会有更大成效。